摘 要：新中国成立70年来, 农村养老保险制度从无到有, 大致经历了萌芽、初步形成、试点改革、全面深化改革等阶段。农村养老保险制度的改革历程, 是政府责任不断完善的过程。政府在制度设计、财政支持、监督管理等方面的努力, 使农村养老保障从最低限度的生存满足向高阶发展权的保障转变, 并逐渐形成从一元主导到多元并用的保障模式。新时代全面深化农村养老保险制度改革, 面临着城乡差异较大、养老金替代率不足、法制化程度低、区域差异性大等难题。在实施乡村振兴战略的背景下, 农村社会养老保险制度需面向城乡一体化和法制化建设, 进一步明确政府责任, 因应区域差异进行有效的制度设计。
城乡分割的二元经济和社会结构，形塑了我国城乡养老保险制度的二元格局。相较于城镇养老，农村居民更依赖土地保障和家庭养老。随着城镇化的加快，家庭养老功能进一步弱化，农村养老问题愈发凸显。在新时代主要矛盾转变的背景下，有必要重点关注农村居民的社会养老保险问题。新中国成立以来，我国先后建立了不同类型的养老保障制度，农村养老保险制度在改革中逐步形成与发展。在步入新时代的当下，需要对特定历史条件下的农村养老保险制度进行梳理和分析，以此解析制度变迁背后的规律和发展趋势。
一、新中国70年农村养老保险制度的改革历程
农村养老保险制度是指为了解决农村居民年老生活保障问题，国家、社会和农村居民通过一定方式筹集保险基金，使农村居民获得养老金的规范体系。新中国农村养老保险制度的产生与演变大致可划分为四个时期：萌芽时期（1949～1977年）；初步形成时期（1978～2002年）；试点改革时期（2003～2013年）；全面深化改革时期（2014年至今）。
（一）1949～1977年，以国家直接分配为主的萌芽时期
在中国几千年的文明史中，养老问题一直被当作道德伦理问题，养老保障分散到各家庭，严重依赖土地和家庭供养[1]。1949年后，我国着手制定新的社会政策，于1950年6月30日颁布《土地改革法》，通过土地所有制改革为农村养老提供了最基本的物质保障。以此为开端，我国农村养老保险进入制度建设的萌芽阶段。
1.1949～1955年，针对“农村特殊人群”形成国家救济制度
新中国成立初期，我国没有建立专门针对农村与农民的社会养老制度，但从宪法到各专项法规均有规定要建立针对农村特殊人群的国家救济体系，主要体现在：第一，1954年颁布的《中华人民共和国宪法》不仅对农村土地的农民所有制进行了确认，而且针对年老、疾病等特殊公民规定有获得物质帮助的权利，其中包括在农村年老、疾病或者丧失劳动能力的公民。第二，1953年内务部制定《农村灾荒救济粮款发放使用办法》，将农村中的孤老残幼等人群定为一等救济户，在粮食救济方面给予优待。第三，新中国成立初期国家对在战争中牺牲的军人、革命烈士、病故与伤残军人及其家属实施优待措施。1950～1954年，国家相继颁布了《革命残废军人优待抚恤暂行条例》《民兵民工伤亡抚恤暂行条例》《革命烈士家属、革命军人家属优待暂行条例》《革命军人牺牲、病故褒扬抚恤暂行条例》等拥军优属相关法规。1955年颁布的《兵役法》进一步确立军烈属和复员退伍军人的优待权利。该法主要涉及三方面的优待措施：一是生产活动帮扶，政府对缺乏劳动能力的军人、民兵、民工等给予劳动帮扶；二是生活上补助，通过发放实物或补贴用于购买生产资料；三是对军烈属的抚恤，国家对革命烈士家属一次性或定期发放抚恤金等。新中国成立初期针对农村“特殊人群”的帮助或救助，某种程度上弥补了传统家庭养老的不足，使得自给自足的养老模式开始向体现一定制度化水准的国家救济模式转变。
2.1956～1977年，以农村“五保户供养”与“公益金”制度为主
1956年1月中共中央发布的《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要》规定：农业合作社应当统一筹划照顾鳏寡孤独者，保障其吃穿、子女教育和死葬等问题。1956年6月30日，第一届全国人民代表大会第三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》，确立“五保户供养制度”，即针对鳏寡孤独者采取保吃、保穿、保医、保住、保葬的制度。由此，“五保户供养制度”成为国家建立农村养老保险度的最初形式，也逐渐成为国家在广大农村地区长期推行的一项政策。随着“五保户供养”制度的发展，国家提出建立农村养老院。1958年全国范围内展开了人民公社化运动，形成了特殊的人民公社体制。这种集中管理、平均分配的体制，削弱了家庭养老在经济层面的功能。由此，传统养老模式在集体化时期逐渐消失，事实上形成一种集体养老模式。1958年11月，党的八届六中全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》提出，为“五保户”提供一个较好的生活场所。随即，全国各地迅速开始兴建敬老院，到1958年底全国办起敬老院15万所，收养300余万老人[2]。
1962年9月，党的八届十中全会通过《农村人民公社工作条例》，其中第三十六条规定：在生产队可分配的总收入中设置公益金，用于农村社会保险和提高集体事业福利。虽然公益金还需投向集体福利事业，但基本用于社会保险，主要包括：一是针对特殊困难群体，如老、弱、孤、寡、残疾的社员以及遭到不幸事故、生活发生困难的社员，提供救济；二是针对生活有困难的烈士家属、军人家属和残废军人予以适当优待；三是针对家庭人口多、劳动力少的社员给予必要补助；四是对于因公负伤的社员的补助。虽然这种制度安排属于低水平的再分配措施，但相比纯粹的家庭养老具有明显进步。这种统筹式的保险制度作用有限，但是在整个农业集体化时期起到了制度养老的作用。
总的来看，农业集体化时期的集中生产、平均分配的政策，促使农村养老走向社会养老模式。事实证明，由于缺乏经济基础，农村社会养老保险制度难以有效开展，农村社会养老本质上未脱离土地保障模式。同时，这种养老模式受制于资源不足和分配缺陷，在实施中出现了虚假繁荣，致使农村社会养老制度难以有效运行。但不可否认，公益金等集体统筹制度具有现代养老保险制度的雏形。
（二）1978～2002年，以“旧农保”为主的初步形成时期
1.1978～1985年，家庭联产承包责任制施行，集体化时期的养老政策逐渐改变
家庭联产承包责任制的推行，使农村土地制度和生产方式发生了较大变革，激活了农民生产积极性，农村经济发展获得较大进步，为农村社会养老制度变化奠定基础。在农村改革初期，党和政府尚未针对农村养老问题制定系统性政策。在此背景下，民政部在原有生产队的基础上开始探索农村养老保险制度。1982年全国有11个省市、3457个生产队实行了养老金制度。该制度规定：凡参加集体生产劳动10年以上的，年满65周岁的男社员和年满60周岁的女社员，可享受养老金待遇。约有42万农村居民领取了养老金，一般每人每月可得到10～15元不等的养老金，最多的可达20元以上[3]。养老金由生产队根据经济状况按比例分担，从队办企业利润和公益金中支付。这是改革开放后在农村形成的社区型养老保障模式。
然而，这一时期正处于我国农村土地制度变革的节点期，建立在生产队基础上的养老保险政策不符合实际且难以为继。随着土地制度变革的深入，农村又恢复到以家庭为单位的社会结构，农村养老实质上又回到了家庭养老模式。
2.1986～2002年，“县级农村养老保险方案”的探索与制定
1986年国家“七五”计划提出探索研究农村社会养老保险制度，按照实际情况逐渐开展试点。这一政策指向主要基于两方面背景：一是农民包产到户开始面临市场风险；二是农村家庭结构变化让家庭养老功能不断弱化。1986年10月，民政部在江苏省沙洲县（现张家港市）召开了“全国农村基层社会保障工作会议”，明确要求建设农村社会养老保险制度。这标志着我国农村社会养老保险制度进入实质性探索阶段。其后五年内大致形成了四种类型的农村养老保险试点方案：一是按项目多寡形成综合型和单向型养老保险方案，前者是在养老保险中纳入农村养老，统一筹集资金并统一管理；后者是单独对农村养老进行保险试点。二是将投保者按工作类型分为务工、务农、工农。三是在筹资方式上进行现收现付、预先积累、现收现付和预先积累结合三种模式的试点。四是在统筹层次上分为村级社会型、乡级社区型、县级管理型三种类型的试点[1]。
1991年国务院作出《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，其中明确规定：“农村（乡镇企业）的养老保险改革由民政部负责。”1992年民政部制定《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（以下简称《基本方案》），加速了农村社会养老保险制度建设。农村社会养老保险制度经过不断试点和循序推广，拉开了国家针对农村建立综合统一的社会保障制度的序幕，意味着我国农村养老步入现代化建设进程。这一时期的农村社会养老保险制度被学术界总结为“旧农保”。《基本方案》规定：农村社会养老保险制度建设要从实际出发，坚持个人缴纳为主、集体补助为辅、国家政策扶持的原则，建立个人养老账户的筹资方案。具体做法是：以县级为单位统筹个人养老金账户，将个人缴纳和集体补助的全部计入其中，并且按照国家政策运营增值。参加保险的农民年满60周岁后按照个人账户积累资金总额和相应计算公式发放养老金，主要以个人缴费为主，保障水平较低。
1994年，民政部专门成立农村社会保险司，组建农村社会养老保险管理服务中心，专门管理农村社会保险事务。1995年，《国务院办公厅转发民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》要求积极稳妥推进相关保险工作。自此，“旧农保”得到大范围推广。到1997年，全国农保机构网络和管理体系基本形成，有1000多个县（包括县级市）成立了专门的管理机构，农村参保人数不断提高，初步建立了农村社会养老保险制度。
1998年以后，这种农村社会养老保险制度的缺陷不断显现。主要原因在于，“旧农保”采用做实账的方式运营农村社会保险基金，难以持续发展。同时，基本采取现收现付方式，一旦无法保证参保基数的增长以扩大基金池，农村社会保险基金紧张问题就会凸显。另外，社保基金来源除收费外，并无融资和投资渠道来确保社保基金的保值，而且无财政补贴。因此，发放待遇只能是靠基金池里的利息。除此之外，待遇计算方式也存在一定问题。以上种种问题导致“旧农保”制度陷入困境。
就历史意义而言，“县级农村养老保险方案”是我国第一次真正意义上在国家层面建设的社会保险制度，具有现代性和前瞻性特点，总体上具有开创性意义。
（三）2003～2013年，以“新农保”为主的试点改革阶段
1.2003～2007年，“新农保”初步试点阶段
“旧农保”存在制度性缺陷，农村社会养老保险制度亟须改革。1998～2001年，农村居民的参保积极性持续走低，参保人数不断下降。面对这种情况，2002年党的十六大首次提出探索农村养老、医疗保险以及最低生活保障的制度。2003年农村养老保险制度便开始进入改革创新阶段，相关工作逐渐恢复。2004年《宪法修正案》增加“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”这一规定，意味着养老保险制度建设上升到前所未有的高度。2005年底，全国有近2000个县恢复或建立农村社会养老保险制度。这一阶段的农村养老保险建设虽然有所改善，但对“旧农保”的改革势在必行。2006年中央“一号文件”提出加大公共财政投入，对农村养老进行补贴。2007年10月，党的十七大报告更是明确提出建立覆盖城乡居民的社会保障体系。同年，劳动和社会保障部、民政部下发了《关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》。
这一阶段，党和政府在大政方针层面注重农村养老保险制度改革，各省市开始试点建设，为推进“新农保”作出了有益探索。
2.2008～2010年，“新农保”制度的全国试点阶段
经过试点，到2008年全国已经有近500个县实施“新农保”。同年，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出：“贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，加快健全农村社会保障体系。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。”这是“新农保”概念第一次在党的文件中出现。2009年，国务院出台《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），在“旧农保”基础上开始探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的制度，政府财政补贴被纳入保障资金来源，我国农村社会养老保险制度由此进入深化改革阶段。
与“旧农保”相比，“新农保”的制度变革在于：一是养老金账户发生变化，由基础养老金和个人账户养老金组成。其中，基础养老金由国家财政保障，且根据经济发展水平进行调整，体现出普惠制原则；个人账户采取以个人缴费为主，逐年积累，到达一定期限后按照积累总额/计发月数进行发放。二是筹资模式发生变化，个人缴费由地方财政进行补贴，并且实行筹资多元化。这一阶段我国农村社会养老的制度模式和城镇职工的基本模式相同，财政和集体补助记入统筹账户，个人缴费记入个人账户。
2009年，《指导意见》试点的覆盖面为全国范围内10%的县，“新农保”的试点过程总体上比较成功。2008～2010年，新型农村养老保险的参保率、覆盖率增长较快。
3.2011～2013年，“新农保”制度的全面覆盖阶段
国家“十二五”规划纲要提出，“十二五”期间要实现“新农保”全覆盖。2011年7月1日实施的《社会保险法》为新型农村社会养老保险制度提供了法律层面的保障。该法第二十条确认了“个人缴费+集体补助+政府补贴”的筹资模式；第二十一条规定养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。《社会保险法》的出台进一步加快了“新农保”在全国范围内的实施，短时间内覆盖率快速上升，2011年上升到60%，到2012年底，参保人数达4.6亿。到2013年底，参保人数达4.98亿[3]。“新农保”基本实现农村老人的全面覆盖。之所以在短时间内实现全覆盖，主要在于“新农保”的筹资方式符合农村居民的需求与实际情况，国家在个人缴费与养老金领取两方面都对参保人员进行补贴，为60岁以上的农村居民在事实上确立零支柱保险，大大增强了农村居民的参保积极性[4]，尤其是基础养老金为农村居民提供了重要保障，可以说是推动“新农保”制度快速全民覆盖的关键要素。
（四）2014年至今，以城乡居民基本养老保险统筹的全面深化改革时期
由于“新农保”和城镇居民社会养老保险制度比较类似，加之党的十八大提出城乡一体化的战略，“新农保”制度开始进入与城镇居民社会养老保险制度相结合的时期，一并被称为城乡居民基本养老保险制度。2014年2月，国务院制定《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，明确了城乡居民保险的任务目标、参保范围、基金筹集、养老保险待遇及调整、领取条件、制度衔接、基金管理和运营等内容。由此，在“新农保”基础上形成城乡居民基本养老保险制度，不再对城乡居民分别进行制度创设，从而开创了统筹城乡社会保障制度的新阶段。在城乡居民基本养老保险统筹的程序机制上，人力资源和社会保障部、财政部联合印发《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，用于解决城乡居民基本养老保险的制度对接问题，使农村社会养老保险制度成为整个社会养老保险制度的有机组成部分。此外，“新农保”和“城居保”合并实施后，针对城乡居民最低标准的基础养老金不断调整，从过去的55元/月提高到2015年的70元/月，2018年又提高到88元/月。
总的来看，城乡居民相结合的基本养老保险制度是统筹城乡的重要举措，进一步提高了农村社会养老保险水平，同时也意味着农村养老保险制度进入全面深化改革时期。城乡居民保险提出的最大意义在于，融合农村和城市居民养老保险制度，淡化农村概念，实现农村社会养老保险制度走向整个社会保险体系的目标，这也为未来建立统一的社会保险制度迈出了重要一步[5]。不过，城乡居民基本养老保险制度本质上仍属于“新农保”的制度范畴。关于新型农村社会养老保险的条款，在2018年修订的《社会保险法》中并没有发生变化，现有的农村居民保障仍然沿用原有的账户模式、筹资渠道和激励机制。
二、新中国70年农村养老保险制度改革的基本特征
我国农村养老保险制度的变迁大致经历了从配套措施到治国方略、从城乡二元格局到城乡统筹、从单向建设到协同发展、从效率优先到注重公平的制度演变过程[6]。其中涉及养老保障责任主体、保障层次、保障对象和保障模式的演变，充分体现了农村养老保障制度在不同时期、不同语境中的面向。探讨其中的差异与演变路径，有助于明确未来我国农村养老保险制度的改革依据和走向。
（一）总体上政府责任不断完善
作为一种公共产品分配，社会养老保险制度的健全与否，直接体现了政府作为责任主体的完善程度。我国是社会主义国家，社会主义的本质是共同富裕，这就要求政府积极地履行责任。在新中国成立以来的养老实践中，责任主体趋向多元化，包括家庭、单位和政府等，并且不同的责任主体在不同历史条件下扮演着不同的角色。但更为重要且显著的是，在农村社会养老保险制度构建中，政府责任不断完善。
第一，政府在制度设计上呈现积极探索的姿态。新中国成立初期，农村养老保险体制趋于边缘化，政府对农村养老保险的责任处于缺失状态。改革开放以来，政府在农村养老保险制度方面不断确立责任。在充分调查研究的基础上，按照特定经济社会结构设定了一系列农村社会养老保险的制度框架，并且不断走向法制化。“旧农保”制度首次确立了政府在农村社会养老保险上的主体地位，而“新农保”制度更加强化了政府主体责任。当然，从“旧农保”到“新农保”，经历了较长时间的探索过程，政府主体责任的落实可能存在不足，但不能忽视农村养老保险在保障对象、组织实施、标准、覆盖面等方面取得的成绩，尤其近年来政府不断提高城乡老年居民的基础养老金，虽然幅度不大，但体现了政府的主动作为[7]。
第二，政府在财政支持上不断加大力度。“新农保”能取得成功，很大程度上源于稳定的政府财政拨款。“旧农保”在后期难以执行的主要原因在于资金缺口，不仅农村居民在缴费端难以负担，而且绝大部分集体经济能力较为有限，无力统筹个人账户。“新农保”的探索与实践则表明了政府财政直接支持的重要性，政府对“新农保”在缴费端和养老金领取端不断进行财政补贴，并且持续提升补贴力度。除此之外，政府还通过中央财政转移支付制度形成有效支持，加大了对中西部农村养老保险的财政支持，从而解决了新旧制度变迁之间的遗留问题，减少了“新农保”“城乡居民基本养老保险”的运行阻力。
第三，政府不断强化监督管理责任。政府监管是农村社会养老保险制度的重要环节，也是促使其不断完善的重要保证。“旧农保”实施以来，政府代表国家监管社会养老保险制度的模式就已经形成。到了“新农保”时期，政府开始对“新农保”制度实施情况、基金运营、行政管理等情况不断加强监管。目前，这种监管贯穿于制度运行的整个过程。从表1的农村养老保险制度的政府支持情况，可清晰看出政府责任在不断落实和完善。
（二）保障层次：从最低限度的生存满足向高阶发展权的保障转变
现代意义上的社会保障权并不是一开始就形成的，而是随着社会进步逐步予以确立的。养老经历了家庭养老、国家救济、社会福利等几个阶段，逐渐从国家帮助转变到政府责任，深刻体现了权利的拓展。随着社会保障权利理论的成熟，在公民领域存在的权利保障也逐渐从生存权演变到发展权。这种变化反映出国家与公民在责任与权利之间此消彼长的关系，深刻体现了社会经济结构变革的基本规律。
新中国成立以来，公民在社会保障权方面所面临的制约因素，不在于国家的不作为，而是由于“追求社会权利必然受到社会经济情况的制约”这一客观规律的影响。就农村社会而言，农村社会养老保险的层次主要是生存权的保障。改革开放之前，农村社会养老保险制度主要涉及特殊人群，原因在于在物质经济全面受限制的情况下，只能优先满足特殊人群的生存需求。直到2009年，“新农保”仍然属于解决居民生存问题的制度，因为最后的养老金发放标准只能保障基本生活。覆盖全民的保险体制与针对特定人的最低限度的物质需求具有明显差别。对比“旧农保”与“新农保”，后者更加注重政府责任，强化财政和政策倾斜力度。在确保政府直接给予资金支持的同时，强调覆盖全民和筹资多元化，目的在于使保障覆盖面和保障标准都得到提升。农村养老保险各阶段保障情况如表2（下页）所示。
总体来看，我国的农村养老保险呈现从低阶到高阶的特征。在保障对象方面，从只针对特殊人群，到逐渐覆盖全民，让社会保险成为真正意义上的全民福利。在保障标准方面，保障标准不断提高，国家通过财政支持、政策调控、制度保障等综合措施不断提高农村居民的生活水平。
（三）保障模式：从一元主导到多元并用
1949年以来，随着社会养老保险制度的发展，家庭养老作用日趋式微，农村养老保障模式逐渐从一元主导向多元并用转变。传统中国社会以家庭供养为主，1949年后不断通过政策及法律对农村养老模式进行了新的创设，尤其“旧农保”制度的确立让农村养老真正开始接轨现代养老模式。在计划经济时代，针对特殊人群的保障以及集体化的再分配保障，某种程度上体现了国家救助理念，其价值取向是国家通过补助家庭养老，借助家庭养老这一模式实现对农村居民养老最低限度的救济。此后的“旧农保”“新农保”“城居保”改变了传统家庭养老模式救济的价值取向，转向社会保险制度与家庭养老并行的养老体制。“新农保”实行以来，国家的直接财政保障使农村社会养老保险制度更具独立意义。因此，在养老制度方面，社会养老制度不断嵌入家庭养老中，在补充家庭养老的同时替代了部分家庭养老功能，但无法从制度上全面替代家庭养老供给模式。除此之外，农村社会出现了农村劳动力迁移、家庭规模小型化、家庭结构核心化等现象[8]，使家庭养老的资源供给越来越需要社会保险制度的支持。在家庭养老弱化与社会养老尚未完全确立的阶段，需要确立起全新的社会保障制度以应对矛盾。总体而言，随着各项养老保险制度的确立，在我国农村地区养老模式中，家庭养老不断弱化，社会养老保障模式地位不断提升。
表1 农村养老保险制度的政府支持情况
表2 农村养老保险各阶段保障情况
三、新时代深化农村养老保险制度改革的主要难题
新中国成立以来，虽然农村社会保险水平不断提高，制度设计也从一元主导向多元并用发展，但其实施效果总体上处于低水平状态，农村居民养老问题主要还是依赖于家庭，社会保障水平尚不能承担主要的保障功能。
（一）农村社会依然受差序分配格局影响
按照相关政策及法规，现有社会养老保险主要有退休制度、职工社会养老保险制度、城乡居民社会养老保险制度。其中的核心差异在于：城市居民事实上大多数都有用人单位为依托，退休或职工社会养老保险制度有可靠保障。唯有农村居民没有固定的用人单位，大多数农村居民没有可支配收入来承担自身的全部养老费用。“新农保”等政策只起到一种补充作用，实际上并不足以支撑起以社会养老保障取代家庭养老的政策转向。大多数农村居民没有用人单位为依托，直接导致农村居民缴费率高、养老金待遇低，致使社会保险参与权、受益权实质上处于有失公平的状态。由表3（下页）的2011～2017年职工与新型农村社会养老保险人均基金支出数据，可看出职工和农村居民在财政支出方面的较大差异。
当前，社会养老保险制度存在城乡分离、空间分割问题，以城乡居民为对象的养老保险资源配置呈现差序分配格局[8]。从相关政策文件来看，2012年人力资源与社会保障部联合财政部拟定的《城乡养老保险制度衔接暂行办法（征求意见稿）》，主要针对城镇职工养老保险、新型农村养老保险、城镇居民基本养老保险这三种制度中参加过两种或两种以上的人员，适用范围较窄，不具有普遍性。可以说，我国城乡社会保险制度的整合与衔接仍处于零散状态，距离实质公平仍有一定差距。
表3 2011～2017年职工与新型农村社会养老保险人均基金支出（元）
数据来源：王廷中等.中国社会保障发展报告（2019) NO.10：养老保险与养老服务[M].北京：社会科学文献出版社，2019:69.
就社会养老保险制度的三种基本类型而言，从横向层面由近及远表现出差异性，从纵向层面由上到下表现出序列性。就横向层面而言，“社会基本养老保险制度是以公务员群体待遇最为突出，并依与国家行政组织关系远近，以公务员为中心，分别向事业单位、城镇职工、城镇居民和农民群体扩展，并且从中心到边缘，群体对应的社会保障待遇依次递减”[9]。这种“中心—边缘”模式不仅表现在财政支持力度方面，而且表现在制度的影响力、执行力、利益稳定性等方面。农村居民对社会保障政策制定的影响力不足。基于边缘化的差异性，社会养老保险制度在“碎片化”状态中得到进一步展现。就纵向层面而言，按行政级别可分为中央、省、市、县四级养老保障体系，社会养老保障的待遇呈现依次递减的特征。
（二）农村居民养老金的替代率不足
城乡一体化、农村商品经济的发展以及农业产业结构的调整，使农村养老制度有所变化，即家庭养老比重下降、社会养老比重增加，出现此消彼长的比例结构变化。这主要得益于农村社会中小农经济形态不断改变，进而导致社会养老模式的嵌入。但是，需要强调的是，尽管农村养老制度有所变化，社会养老比重增加，但其还远未达到与家庭养老平分秋色的程度。农村现代化水平落后于城市，家庭养老比重依然较大。目前农村社会仍处于以传统养老为主、社会保险制度为辅的局面，以自给自足的家庭养老形态为主。这种模式对应于小农经济社会形态[10]。
按现代养老制度的要求，社会保险是养老制度的基础，家庭养老只是补充。而我国农村社会普遍现状是，农村居民在年老后养老金领取水平与之前劳动收入水平之间的比率偏低，不足以支撑年老后的物质生活需求。有学者专门针对农村居民进行过调查，显示80%以上的农村居民认为现有的养老保险待遇不能满足生活需要[11]。
（三）制度建设的法制化程度较低
20世纪80年代以来，我国农村社会养老保险制度经过有效探索，取得了较大进步，尤其是2011年实施的《社会保险法》，完善了新型农村社会养老保险制度，填补了社会养老保险制度的法律空缺。但是《社会保险法》第二十条、第二十一条对新型农村社会养老保险制度的规定只是原则性的，在具体规范、可操作性等方面还存在不足。
农村社会养老保险制度缺乏专门性法规，导致《社会保险法》中大量的授权性条款难以落地。随着城乡一体化程度的提升，农村社会结构日益复杂化。针对特殊对象的养老保障问题，需要一部专门的法律法规来规范和落实。按照我国先实践后立法的传统，农村社会养老保险制度已推行多年，并且“新农保”已经进行10年试点，具备足够的经验制定一部专门的农村养老保险法。
由于《社会保险法》缺乏具体性规范，加之“新农保”主要采取政策督导落实，以至于地方政府部门发布了大量的决定、通知、规定等来实施“新农保”。这就使得以地方规定为主的制度实施呈现区域差别较大、层次不齐等问题，并且由于政策容易变化，农村社会养老保险制度的稳定性、规范性方面存在不足。这势必影响到城乡统筹的养老保险制度建设。
（四）制度运行面临资金上的难题
“新农保”对各省份的财政补贴仅进行原则性规定，要求灵活应对。这种弹性规定导致各地财政补贴差异化较为明显。改革开放以来，东部地区经济发展水平相对较高，地方财政资金相对充裕，对“新农保”的财政补贴也高。相较而言，中西部地区受各方面条件制约，自身财政需要中央财政的转移支付，对“新农保”的补贴则存在较大困难。如此一来，地方财政受限的区域在执行“新农保”时对农村居民补贴较为有限，导致该地区农村居民只能享受到基本养老金的待遇。
另外，“新农保”采取的是进口端激励式的补贴模式，缴费多补贴就多。这种补贴方式虽然会提高农民的积极性，但未必是最优的筹资模式。这种激励式模式依靠农民个人储蓄与个人账户挂钩，可能使“新农保”陷入“保富不保穷”的困境[12]。为此，必须对现行的筹资模式进行改进。
除此之外，农村养老保险金在市场化中面临两难问题：一是固定不流动的管理，随着通货膨胀、市场变化可能导致减值；二是市场化管理方式又面临市场风险，也可能导致减值[13]。
四、乡村振兴背景下深化农村养老保险制度改革的策略
在理清我国农村养老保险制度改革存在的主要问题的基础上，需要精准施策，设定改革策略。党的十九大报告提出，要实施乡村振兴战略，推动城乡融合发展的体制建设和政策完善。这为农村养老保险制度改革提供了基本方向，即农村社会养老保险需围绕城乡不平衡、发展不充分进行制度改革，明确在农村优先发展农村社会保险，对农村养老问题进行专门性设计[14]。
总体而言，新时代我国农村养老保险制度改革需要通过法制化建设克服城乡二元格局，着力城乡一体化的社会养老保险体系建设。此外，我国农村养老保险制度需要科学定位，明确普惠制和权利化的发展方向，既要保障农民生存权，又要保障农民发展权。
（一）建立城乡一体化的社会养老保险制度
就社会保险制度而言，可以利用一个相对客观和可以量化的标准来衡量是否公平，例如公民年老后领取退休金的数额、缴纳养老金的配比、享受医疗保险的额度与比例，等等。改革现有的社会养老保险制度势在必行，城乡公平必须成为社会养老保险制度发展的内在要求和重要目标。在建立和完善养老保险制度体系的过程中，应该着力弥补农村社会短板。
党的十九大提出，要完善我国城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹，这意味着社会保障从覆盖全民开始转向城乡一体化的目标。农村和城市的社会保险制度需要通过整合或衔接来实现缩小城乡差距的目标。目前，关于“新农保”（新农合）、农民工养老保险、农民补贴等单个化设计都不是最优方案，而应以城乡一体化为目标对社会保险制度进行重构，建立城乡一体的公共服务和社会保障体系，使城乡居民在社会养老保险方面实现起点、过程与结果公平[15]。这就要求在制度设计与实施的各个环节和要素中，充分考虑城乡公民的权利公平、机会公平、规则公平等。有学者提出五个方面的内在要求，即制度模式的公平性、覆盖范围的公平性、待遇水平的公平性与适度性、养老保险过程的公平性、权义关联性与筹资的公平性[16]。
鉴于我国长期存在的关于社会保险的差序格局和分配逻辑，应当通过结构性制度改革[17]，实现农村与城镇居民（达到一定年龄）全覆盖，将农村居民全部纳入《社会保险法》中，实现城乡居民参与社会养老保险的机会公平，同时结合差异原则统筹城乡居民与职工基本养老保险的缴费比例及养老金计算方式，从而实现过程公平。具体而言，《社会保险法》可以将城乡居民与职工养老保险合并统一，不再采取“新农合”、城镇居民社会养老保险制度分开模式，使其在《社会保险法》上形成统一的职业性的社会养老保险制度。城乡居民在养老保险中形成独特的“国家职工”模式，让国家承担用人单位角色，并且具有同样的强制性，即城乡居民必须参保。具体操作上，城乡居民的基本养老保险依然采取社会统筹与个人账户相结合，基本养老保险基金由国家和个人缴费等组成。
（二）明确政府责任，推进养老保险模式多样化
20世纪八九十年代的实践经验表明，缺失政府责任以及边界不清是制约养老保险制度建设的主要因素。考虑到我国现代化建设与市场经济体制改革重叠化的背景，提高城乡居民社会保险制度的可持续性，应坚持强化政府责任的思路[18]。
第一，新时代下政府在推动养老保险制度建设方面应关注社会公平，并将其视为最重要的价值选择。在养老制度建构过程中，涉及为社会公众提供所需商品或服务的最低条件，国民收入再分配应为实现这种最低条件进行公平缔造。在目前城乡二元体制仍比较明显、社会贫富差距较大的情况下，政府有责任推动公平的公共制度环境，尽快完善养老保险制度。
第二，政府应积极推动立法工作。一方面，政府要充分了解全体公民的诉求，广泛开展调研、论证工作，积极吸纳公众参与，明晰养老制度的问题与不足；另一方面，政府应按照相关立法及授权的权限，结合社会养老的实际情况，制定出更具操作性、实践性的农村养老保险细则。
第三，在养老保险制度的实施方面，政府应按社会化、法制化、科学化原则进行组织设置。具体而言，以目前的养老保险制度为基础，我国应推进养老保障体制的创新，不断加强养老保障机构的建设。在制度实施过程中，政府应当依据养老保障的法律法规、规范性文件以及实际需要组建一些新的组织机构，以充分承担养老保障在费用收支、政策宣传等方面的事务性职能。落实养老制度的国家管理机构应按人口、经济发展、工业化程度、流动人口等情况进行总体谋划。此外，还要促进农村养老机构完善[19]，激活乡村振兴内生动力[20]。
总体而言，需要政府在完善农村社会养老保险制度中积极履行义务，将农村养老保险纳入整个社会保险体系，在筹集资金、管理、运营、制度完善等方面发挥主导作用。
（三）改变政策主导，转向法制为主
农村养老保险制度法制化水平较低的主要原因在于国家长期对农村养老保险问题的功能定位不准。同时，立法理论研究不足也影响了立法工作的开展。欲使我国农村社会养老保险制度规范化，制定和完善相应的法律法规是必然之举。
第一，加快推进《农村社会养老保险法》的立法工作，使农村社会养老保险制度有具体可操作的法律依据。据此，国家需要进行充分的调研、立法论证等工作，分析农村养老保险开展的问题和难点，借鉴国外养老保险立法的经验，对农村养老保险问题搭建基本的法律框架。从主要内容来看，《农村社会养老保险法》应大致包括基本原则、使用范围及对象、保险标准、养老保险基金管理与监督、保险变更、与其他保险类别的衔接、法律责任等。
第二，由于农村社会结构复杂，有多重特殊情况，在一定时期内需要坚持法律调整与特殊政策相结合的方式，就农村社会中出现的特殊人员或特殊情况的养老保险在法律无法适用时，可依据相关政策来处理。
第三，在立法技术层面不仅需要统一的综合法律，而且因农村养老保险区域化特征明显，需要在不同区域采取单行法、实施细则及法律解释等工作，以期为农村养老提供全面的法律保障。
（四）确立区域化的基金筹集与保值增值机制
区域化的基金筹集和保值增值机制至关重要，需要依赖管理机构建立良性的收入与支出机制。既要保证资金安全，又要保证一定收益。据此，建立基金良性运转的收入与支出机制应从如下方面着手：
第一，在现有县级统筹基金的基础上进行管理职能优化，县级政府负责农村养老保险金的征收、筹集和管理。目前适合采取国家和地方多重财政补贴标准，可设置弹性比例的分担机制[21]，对养老金每一环节增发部分，省、市两级政府财政都应分担一定的比例[22]。农村养老保险金具体使用交由县级人社部门操作，制定的使用方案必须由县级人大或常委会通过。
第二，建立养老保险金增值保障机制，形成科学选择、合理搭配的资金利用机制[23]。由国务院或地方政府统筹组织，建立国资、财政和社保行政部门的信息沟通和协调机制，确保监管衔接一致[24]。具体而言，一是政府层面要对农村养老保险金的投资给予一定政策优惠；二是具体使用部门在制定方案时必须进行周密计算，就短、中、长期投资项目进行充分规划和民主论证，采取多元组合方式，确保资金安全；三是建立全国性的数据与信息管理系统，为统筹账户提供技术支持[25]。
