发改规划[2017]102 号
建设特色小（城）镇是推进供给侧结构性改革的重要平台，是深入推进新型城镇化、辐射带动新农村建设的重要抓手。全力实施脱贫攻坚、坚决打赢脱贫攻坚战是“十三五”时期的重大战略任务。在贫困地区推进特色小（城）镇建设，有利于为特色产业脱贫搭建平台，为转移就业脱贫拓展空间，为易地扶贫搬迁脱贫提供载体。为深入推进特色小（城）镇与脱贫攻坚战略相结合，加快脱贫攻坚步伐，现就开发性金融支持贫困地区特色小（城）镇建设提出以下意见。
一、总体要求
全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实新发展理念，按照扶贫开发与经济社会发展相结合的要求，充分发挥开发性金融作用，推动金融扶贫与产业扶贫紧密衔接，夯实城镇产业基础，完善城镇服务功能，推动城乡一体化发展，通过特色小（城）镇建设带动区域型脱贫，实现特色小（城）镇持续健康发展和农村贫困人口脱贫双重目标，坚决打赢脱贫攻坚战。
——坚持因地制宜、稳妥推进。从各地实际出发，遵循客观规律，加强统筹协调，科学规范引导特色小（城）镇开发建设与脱贫攻坚有机结合，防止盲目建设、浪费资源、破坏环境。
——坚持协同共进、一体发展。统筹谋划脱贫攻坚与特色小（城）镇建设，促进特色产业发展、农民转移就业、易地扶贫搬迁与特色小（城）镇建设相结合，确保群众就业有保障、生活有改善、发展有前景。
——坚持规划引导、金融支持。根据各地发展实际，精准定位、规划先行，科学布局特色小（城）镇生产、生活、生态空间。通过配套系统性融资规划，合理配置金融资源，为特色小（城）镇建设提供金融支持，着力增强贫困地区自我发展能力，推动区域持续健康发展。
——坚持主体多元化、合力推进。发挥政府在脱贫攻坚战中的主导作用和在特色小（城）镇建设中的引导作用，充分利用开发性金融融资、融智优势，聚集各类资源，整合优势力量，激发市场主体活力，共同支持贫困地区特色小（城）镇建设。
——坚持改革创新、务求实效。用改革的办法和创新的精神推进特色小（城）镇建设，完善建设模式、管理方式和服务手段，加强金融组织创新、产品创新和服务创新，是金融资源切实服务小（城）镇发展，有效支持脱贫攻坚。
二、主要任务
（一）加强规划引导。加强对特色小（城）镇发展的指导，推动地方政府结合经济社会发展规划，编制特色小（城）镇发展专项规划，明确发展目标、建设任务和工作进度。开发银行各分行积极参与特色小（城）镇规划编制工作，统筹考虑财税、金融、市场资金等方面因素，做好系统性融资规划和融资顾问工作，明确支持重点、融资方案和融资渠道，推动规划落地实施。各级发展改革为部门要加强与开发银行各分行、特色小（城）镇所在地方政府的沟通联系，积极支持系统性融资规划编制工作。
（二）支持发展特色产业。一是各级发展改革部门和开发银行各分行要加强协调配合，根据地方资源禀赋和产业优势，探索符合当地实际的农村产业融合发展道路，不断延伸农业产业链、提升价值链、拓展农业多种功能，推进多种形式的产城融合，实现农业现代化与新型城镇化协同发展。二是开发银行各分行要运用“四台一会”（管理平台、借款平台、担保平台、公示平台和信用协会）贷款模式，推动建立风险分担和补偿机制，以批发的方式融资支持龙头企业、中小微企业、农民合作组织以及返乡农民工等各类创业者发展特色优势产业，带动周边广大农户，特别是贫困户全面融入产业发展。三是在特色小（城）镇产业发展中积极推动开展土地、资金等多种形式的股份合作，在有条件的地区，探索将“三资”（农村集体资金、资产和资源）、承包土地经营权、农民住房财产权和集体收益分配资本化，建立和完善利益联结机制，保障贫困人口在产业发展中获得合理、稳定的收益，并实现城乡劳动力、土地、资本和创新要素高效配置。
（三）补齐特色小（城）镇发展短板。一是支持基础设施、公共服务设施和生态环境建设，包括但不限于土地及房屋的征收、拆迁和补偿；安置房建设或货币化安置；水网、电网、路网、信息网、供气、供热、地下综合管廊等公共基础设施建设；污水处理、垃圾处理、园林绿化、水体生态系统与水环境治理等环境设施建设以及生态修复工程；科技馆、学校、文化馆、体育馆等科教文卫设施建设；小型集贸市场、农产品交易市场、生活超市等便民商业设施建设；其它基础设施、公共服务设施以及环境设施建设。二是支持各类产业发展的配套设施建设，包括但不限于标准厂房、孵化园、众创空间等生产平台；旅游休闲、商贸物流、人才公寓等服务平台建设；其他促进特色产业发展的配套基础设施建设。
（四）积极开展试点示范。结合贫困地区开发实际，因地制宜开展特色小（城）镇助力脱贫攻坚建设试点。对试点单位优先编制融资规划，优先安排贷款规模，优先给予政策、资金方面的支持，鼓励各地先行先试，着力打造一批资源禀赋丰富、区位环境良好、历史文化浓厚、产业聚集发达、脱贫攻坚效果好的特色小（城）镇，为其他地区提供经验借鉴。
（五）加大金融支持力度。开发银行加大对特许经营、政府购买服务等模式的信贷支持力度，特别是通过探索多种类型的PPP模式，引入大型企业参与投资，引导社会资本广发参与。发挥开发银行“投资、贷款、债券、租赁、证券、基金”综合服务功能和作用，在设立基金、发行债券、资产证券化等方面提供财务顾问服务。发挥资本市场在脱贫攻坚中的积极作用，盘活贫困地区特色资产资源，为特色小（城）镇建设提供多元化金融支持。各级发展改革部门和开发银行各分行要共同推动地方政府完善担保体系，建立风险补偿机制，改善当地金融生态环境。
（六）强化人才支撑。加大对贫困地区特色小（城）镇建设的智力支持力度，开发银行扶贫金融专员要把特色小（城）镇作为金融服务的重要内容，帮助派驻地（市、州）以及对口贫困县区域内的特色小（城）镇引智、引商、引资，着力解决缺人才、缺技术、缺资金等突出问题。以“开发性金融支持脱贫攻坚地方干部培训班”为平台，为贫困地区干部开展特色小（城）镇专题培训，帮助正确把握政策内涵，增强运用开发性金融手段推动特色小（城）镇的建设、促进脱贫攻坚的能力。
（七）建立长效合作机制。国家发展改革委和开发银行围绕特色小（城）镇建设进一步深化合作，建立定期会商机制，加大工作推进力度。各级发展改革部门和开发银行各分行要密切沟通，共同研究制定当地特色小（城）镇建设工作方案，确定重点支持领域，设计融资模式；建立特色小（城）镇重点项目批量开发推荐机制，形成项目储备库；协调特色小（城）镇建设过程中的困难和问题，将合作落实处。
各级发展改革委部门和开发银行各分行要支持贫困地区特色小（城）镇建设促进脱贫攻坚，加强合作机制创新、工作制度创新和发展模式创新，积极探索、勇于实践，确保特色小（城）镇建设取得新成效，打赢脱贫攻坚战。
国家发展改革委
国家开发银行
2017年1月13日
PPP模式在特色小镇建设中的运用研究
PPP模式是对特色小镇建设融资和运营管理的一个重要补充基于此，本文以特色小镇的建设为出发点，探讨PPP模式应用于特色小镇的可行性和必要性，设计特色小镇PPP融资模式的组织架构，并对于特色小镇PPP运用PPP模式提出一定的建议
特色小镇并不是一般意义上的行政区划单元上的小镇，也不是产业园区，它非镇非区，而是一个技术产业和社区的集聚平台：按照创新协调绿色开放共享发展理念，融合产业文化旅游社区功能于一体特色小镇作为国家供给侧结构性改革的探索，它既不是建制镇工业园区经济开发区旅游区，又不是上述四者功能的简单叠加从根本上来说，特色小镇是经济转型升级的新形态例如，嘉兴五个特色小镇在2015年九个月内累计投资45.06亿元，其中最高投资额是海宁皮革时尚小镇13.56亿元；而投资额度最低的是南湖基金小镇3.52亿元进度最快是桐张毛衫时常小镇已完成92.7%；进度最慢的是海盐小镇，刚完成20.7%特色小镇需要以基础设施的投入为前提，但是对一些财政比较薄弱的地区而言，大量的资金投入显然不现实而且，特色小镇所需的土地拨备也很难一次性到位，对于项目的推进效率也将产生比较大的影响因此，特色小镇在建设过程中，投融资模式及后续的运营管理方式，都不同程度的影响了特色小镇的建设而融资约束是特色小镇建设的最大障碍。
持续稳定的资金来源是特色小镇发展的关键，因此合适的融资模式对于特色小镇的发展是非常有必要的政府和社会资本合作目前PPP模式在中国各级地方政府得到广泛运用，但是投资领域绝大多数集中在综合管廊地下管网自来水厂等基础设施和公共服务领域，而PPP在特色小镇建设方面的运用尚未得到合理的运用本文基于PPP融资模式的相关原理，深入研究该融资模式在特色小镇建设过程中的必要性和可行性研究，以重点解决特色小镇建设过程中的资金来源问题。
2.1应用PPP融资模式的必要性
2.1.1 减轻财政压力，开拓融资渠道
根据住房城乡建设部 国家发展改革委 财政部关于开展特色小镇培育工作的通知，到2020年，培育1000个左右各具特色富有活力的休闲旅游商贸物流现代制造教育科技传统文化美丽宜居等特色小镇目前，地方政府也在积极推出各种各样的特色小镇，但是政府处于两难的境地，一方面特色小镇必须以产业为主体，另一方面地方政府的债务压力大，持续的财政输出显能不太可能要实现特色小镇建设投资主体的多元化，建立以政府引导，社会资本广泛参与的融资模式，发挥财政资金的杠杆作用，才能够以较少的财政资金撬动庞大的社会资金因此，以政府和社会资本合作为基本特征的PPP融资模式，能够有效地综合使用财政资金和社会资本，弥补特色小镇资金缺口，丰富资金来源因此，在特色小镇建设过程中各级探索引入PPP模式，解决特色小镇资金不足的问题。
2.1.2 降低和分散风险
在特色小镇建设中采用PPP模式，政府和社会资本通过相应的合同，对投资建设过程中的相关责任进行明确划分，这有利降低和分散风险，提高特色小镇建设的效率和效益一方面，政府通过行政手段以公开招标的方式引进综合实力较强的企业参与特色小镇的建设，参与的企业一般具有较强的风险控制能力和雄厚的资金积累，进而提高特色小镇建设的整体风险控制能力；另一方面，PPP模式的初衷是在项目的开始阶段就引入社会资本，这样社会资本可以以自身先进的技术和管理经验，对项目本身的相关风险进行甄选和识别，进而通过行之有效的手段管控风险另外，在特色小镇建设的开始阶段，政府可以承担较多的项目风险，而社会资本则参与风险的管控当特色小镇的项目完工，社会资本参与特色小镇的经营，承担相应风险这样政府和社会资本可以发挥自身优势在项目的不同阶段管控相应风险，降低和分散风险，提高特色小镇建设的效率。
2.1.3 扩大社会资本的投资领域
在特色小镇建设中引入PPP模式，不仅有利于缓解政府财政压力，对民营企业的发展和完善也有利，具体可以从三个方面来体现：第一，PPP模式可以作为特色小镇建设的一种稳定的投资渠道，获得经济利益特色小镇建立的初衷就是为了打造一个产业平台，未来像美国的硅谷一样形成一个产业集群，这样社会资本可以获得较高的预期收益第二，在PPP模式下，社会资本通过投资特色小镇，除了可以获得直接的经济利益，还有获得其他衍生利益例如参与特色小镇的商业设施和公共服务设施的日常经营和管理，获得较为合理的经营性收入第三，在PPP模式下，社会资本参与特色小镇建设，可以提高特色小镇的建设效率，提高政府资本的投资效率，拉动区域的经济发展和投资需求，有助于提升整个社会的资本投资回报率，还有吸引更多的人才参与到区域的经济建设中去。
2.2 应用PPP融资模式的可行性
2.2.1良好的运作基础
PPP模式的核心在于政府和社会资本的优势合作，实现双方共赢的合作目标PPP模式在中国经过多年发展，积累了许多宝贵的经验从90年代至今，PPP模式的在各个领域得到了广泛运用去年自发改委和财政部对于PPP项目，搭建PPP项目的推介平台以来，中国的PPP项目规模已达13.77亿元地方政府的持续财政压力驱动下，PPP项目的融资功能对于缓解地方的债务压力比较明显，深得各级政府的推崇。
2.2.2有利的政策导向
特色小镇作为一个按照创新协调绿色开放共享发展理念，融合产业文化旅游社区功能于一体的产业平台**和各级政府都不遗余力的给予政策支持住房城乡建设部国家发展改革委财政部（简称三部委）联合发出关于开展特色小城镇培育工作的通知[2016]147号，提出即日起在全国范围内开展特色小镇培育工作浙江省政府出台关于加快特色小镇规划建设的指导意见（浙政发20158号），明确了特色小镇规划建设的总体要求创建程序政策措施组织领导等内容天津市政府办公厅近日发布天津市特色小镇规划建设工作推动方案根据该方案，到2020年，天津市将创建10个市级实力小镇20个市级特色小镇在2015年底，江苏提出计划通过十三五的努力，打造100个左右特色小镇目前除了南京已率先进行试点建设，扬州泰州宿迁等市也在积极探索中广州目前已编制了关于加快特色小镇规划建设的实施意见，计划先期创建30个市级特色小镇，为其提供用地扶持资金扶持产业扶持和人才支持福建省人民政府关于开展特色小镇规划建设的指导意见明确在未来35年的培育创建，建成一批产业特色鲜明体制机制灵活人文气息浓厚创业创新活力迸发生态环境优美多种功能融合的特色小镇这一系列的政策为特色小镇建设广泛运用PPP融资模式提供了政策支持。
2.2.3 稳定的投资回报
特色小镇的建设能否吸引到民间资本的参与，其中的关键在于特色小镇项目的盈利空间和回报机制的设置，能否匹配社会资本的预期收报率只有当特色小镇的投资收益大于社会资本的投资成本时，PPP融资模式才能真正的落地事实上，PPP融资模式下，社会资本参与特色小镇的建设还是有利可图的首先，从特色小镇设立的目的方面来看，特色小镇不同于一般意义上的政府公益性项目，它是一个融合产业文化旅游社区功能于一体的产业平台因此，定位准确运作科学机制合理的特色小镇，它未来产生的价值，是完全可以满足社会资本的投资回报其次，在政府为了吸引社会资本参与特色小镇的建设，会从多方面落实相关政策，提供优惠条件，包括从多方面，解决好社会资本的投资回报问题例如：政府从土地税收银行信贷支持以及财政政策方面等。
特色小镇PPP模式，是以特色小镇项目为合作载体，让实力较强的企业参与到项目建设中，从而实现政府建设特色小镇的目的，与此同时为社会资本带来一定的投资回报率通过这种合作过程，确保特色小镇建设效率和质量的前提下，适当满足社会资本的投资营利要求其特征主要表现为：（1）采用PPP模式的特色小镇项目也可以理解是一种特许经营项目，特色小镇的财产权归政府所有，政府只是将特色小镇项目的建设经营和维护交给社会资本；（2）特色小镇的PPP模式下，政府和社会资本之间属于长期合作，其最终的目的在于提高特色小镇的长期效益由于特色小镇项目回报的长期性，其成功的关键在于项目的存续期内政府和社会资本如何能够保持稳定良好的合作关系（3）PPP模式的初衷便是一种利益共享，风险共担的机制所谓利益共享是指政府和社会资本在共享特色小镇的社会成果之外，也可以使社会资本获得比较好的经济收益但是这种投资收报绝对不是超额利润，否则从根本上难以做到利益共享利益与风险的匹配性，在项目双方共享利益的同时承担相应风险是必须具备的。
基于上文所述PPP模式可行性和必要性，结合PPP的自身特征，现提出特色小镇建设PPP模式的交易架构重点是社会资本就特色小镇项目应成立项目公司，由项目公司负责对项目进行融资，这其中包括融资金额和目标融资结构确定项目资金的结构，并签署相关协议。
4.1 完善人才引进政策
为了吸引社会资本投资，政府应制定相关适合PPP融资项目发展的政策，并以政府的角度制定相关文件来保持政策的稳定性如要明确社会资本在特色小镇PPP融资项目中的合法地位和利益为了配合特色小镇PPP融资项目的顺利实施，政府还应利用其自身优势培养和引进一批熟悉PPP项目和投融资结构的专业性人才当然也应该为特色小镇后续的经营和发展储备一批专业对口的人才。
4.2 提供税收优惠政策
社会资本参与到特色小镇PPP融资项目时，政府应加大政策引导，如可以在PPP项目实施的各个阶段给予一定的税收减免政策，以达到降低社会资本的投资成本如在建设阶段，政府可以采取免征和少征税费的税收减免政策在运营环节，对于特色小镇的租金税收方面可以免征房产税和营业税虽然这样对于政府来说，损失到一部分的财政收入，但是未来特色小镇的一些衍生性产业会对政府的税收产生一定的补充。
4.3 专业的金融支持政策
政府对于特色小镇PPP项目提供金融支持时，不仅要出台相应的金融政策，还需要建立符合特色小镇PPP项目的金融体系，最直接有效的手段是扩大商业银行的贷款力度还有一种比较极端的手段是通过政府财政收入对于社会资本的贷款利息进行补贴，减轻社会资本的利息负担，吸引民营资本参与同时，政策还可以利用其行政手段和影响力，大力在各个金融机构宣传特色小镇PPP项目在资本市场里，直接发行一些特色小镇PPP项目的项目收益债还有一些比较流行的融资方式适合特色小镇PPP项目，因为特色小镇PPP项目目前不会产生收益，但是特色小镇未来会产生稳定的现金流，这样就可以通过资产证券化来进行特色小镇PPP项目的融资。
目前，各级地方政府响应**号召，利用自身文化或产业特色，推出了一批特色小镇但是考虑到地方政府的财政能力，未来资金约束仍然是特色小镇建设的最大瓶颈，而引入PPP模式是解决资金问题的最佳选择通过PPP模式可以广泛吸收社会资本，既可减轻政府负担，还可以拓宽融资渠道，实现政府和社会资本实现利益共享和风险共担无论是从理论还是从政策导向上来看，特色小镇采用PPP模式都及具可行性因此，特色小镇采用PPP模式运作，一方面能够让特色小镇PPP项目获得较为充足的社会资金，以缓解政府的财政压力另一方面，利用民营企业的先进的管理手段和技术能够使特色小镇的未来经营，更加优质高效目前，PPP模式在特色小镇建设中尚未得到广泛的应用，要大力发展该类模式在特色小镇中的应用，就需要政府从政策法律税收和金融等方面提供更多的支持，才能进一步推动特色小镇的建设。
【文章转载自特色小镇学习营】
阅读更多文章
请关注：http://www.touyan.com
热门文章推荐
官方网址：http://www.touyan.com
官方网站：搜索“偷眼网”
官方微信：偷眼
地址：福建省福州市三坊七巷吉庇路60号福建省状元府艺术馆